ĐẢM BẢO SỰ THỐNG NHẤT GIỮA CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT QUỐC GIA VÀ QUỐC TẾ Ở VIỆT NAM

nghiệm đàm phán, ký kết và thực hiện các đều ước quốc tế cho thấy trong không ít trường
hợp quốc gia phải nhân nhượng bằng cách chấp nhận cả một số mâu thuẫn nhất định với
pháp luật quốc gia để đảm bảo có được thoả thuận ở tầm quốc tế. Chẳng hạn, việc soạn
thảo và thông qua Công ước quốc tế về Luật sử dụng các nguồn nước quốc tế ngoài mục
đích giao thông(1997) [13] là một ví dụ khá điển hình của việc nhân nhượng giữa các quốc
gia, nhất là quan điểm và cách sử dụng, quản lý và bảo vệ tài nguyên nước giữa nhóm các
nước phát triển và đang phát triển, giữa các nước hạ lưu và thượng lưu. Do cùng lúc phải
dung hoà quyền lợi của nhiều quốc gia, Công ước không thể sử dụng thuật ngữ “lưu vực
sông” - một khái niệm hiện đại với nội hàm yêu cầu sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước ở
mức độ rộng và toàn diện hơn vốn được chấp thuận rộng rãi ở các nước có yêu cầu cao về
kết hợp sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước. Thay vào đó, Công ước đã sử dụng từ “nguồn
nước” - hẹp hơn nhiều so với khái niệm "lưu vực sông". Pháp luật quốc gia của Việt Nam
cũng dùng khái niệm "lưu vực sông" (Điều 3 Luật Tài nguyên nước 1998); tuy nhiên, để
thoả thuận được với các quốc gia ký kết khác, ta vẫn chấp nhận quan điểm "nguồn nước"
trong Công ước.
Về nguyên tắc, để thực hiện một nghĩa vụ quốc tế khi đã chấp thuận, quốc gia phải thực
hiện một hoặc một số hành vi tương ứng trong pháp luật quốc gia. Tuy nhiên, thực tế vẫn
xảy ra là có thể do chưa kịp sửa đổi, hoặc thậm chí đã sửa đổi rồi nhưng không thống nhất
được giữa các cơ quan trong nước nên khi thi hành thì phát sinh mâu thuẫn. Cũng may là
Công ước về Luật sử dụng nguồn nước nêu trên là Công ước khung và không ràng buộc
chặt chẽ về nghĩa vụ nên chúng ta vẫn có thể "sống chung" với mâu thuẫn mang tính chất
tiềm năng đó. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp khác, thì mâu thuẫn như vậy phát sinh
ngay. Hiệp định về vận tải hàng hoá giữa các nước ASEAN mà Singapore nêu ra tại Hội
nghị Bộ trưởng Tư pháp ASEAN lần thứ 6 (ALAWMM 6) là một ví dụ [14]. Đối với
ASEAN nói chung và Singapore nói riêng, lý do xảy ra tình trạng như vậy là do thiếu sự
phối hợp giữa cơ quan chuyên ngành vận tải và pháp luật.
Thực tế cho thấy để đảm bảo sự thống nhất quy phạm ngay trong hệ thống pháp luật quốc
gia đã là vấn đề khó. Ở Việt Nam, về mặt văn bản, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật (sửa đổi, bổ sung năm 2002) quy định cụ thể và đòi hỏi cao về sự thống nhất trong nội
bộ các văn bản quốc gia thông qua một quy trình khá nghiêm ngặt. Tuy nhiên, vẫn còn tình
trạng văn bản hướng dẫn thi hành trái với văn bản được hướng dẫn; thậm chí một số văn
bản còn chứa quy định trái luật nên làm vô hiệu hoá luật [15]. Quy trình xây dựng văn bản
trong nước chặt chẽ với khả năng hoàn toàn nằm trong tay và có thể kiểm soát được của
các nhà làm luật mà còn xảy ra tình trạng mâu thuẫn như vậy, thì tình trạng mâu thuẫn giữa
quy phạm quốc gia với quốc tế là đương nhiên; bởi lẽ, việc xây dựng văn bản quốc tế phải
chịu nhiều sức ép thoả nhượng quyền lợi mà các nhà lập pháp không kiểm soát hết được do
có liên quan đến nhiều quốc gia.
c. Một số nhận xét
Có sự thống nhất về nguyên tắc, mang tính bản hữu giữa pháp luật quốc gia và quốc tế.
Yếu tố chung của sự thống nhất này là trong cả hai hệ thống pháp luật đều có sự tham gia
của cùng một hệ các cơ quan quyền lực nhà nước, tuy ở mức độ khác nhau và khả năng chi
phối khác nhau. Các quốc gia ý thức được tầm quan trọng và sự cần thiết đảm bảo sự thống
nhất, và về cơ bản đều quy định trong pháp luật quốc gia của mình một quy trình nhằm
đảm bảo sự thống nhất đó. Tuy nhiên, có khó khăn trong việc đảm bảo tính thống nhất,
nguyên căn là do nhận thức, quan niệm về vai trò và vị trí của pháp luật quốc tế trong pháp
luật quốc gia và hệ quả của nhận thức, quan niệm đó. Ngoài ra, phải kể đến những thách
thức khách quan, kỹ thuật, do đảm bảo thống nhất trong pháp luật trong nước đã khó, đảm
bảo đối với các văn bản quốc tế lại còn khó hơn, vì quá trình xây dựng văn bản quốc tế
phải chịu nhiều sức ép nhượng bộ giữa các quốc gia.
III. ĐẢM BẢO SỰ THỐNG NHẤT CỦA VBQPPL QUỐC GIA VÀ QUỐC TẾ
TRONG PHÁP LUẬT VIỆT NAM
3.1. Yêu cầu đối với quá trình xây dựng VBQPPL quốc gia
Khoản 7 Điều 26 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 (gọi tắt là Luật
2002) quy định một trong những nhiệm vụ của Ban soạn thảo là: “Trong việc soạn thảo dự
án luật, dự án pháp lệnh, phải tính đến điều ước quốc tế mà CHXHCN Việt Nam ký kết
hoặc gia nhập”. Đây là điều khoản duy nhất liên quan đến yêu cầu về sự thống nhất giữa
VBQPPL quốc gia đang được soạn thảo với các quy định của pháp luật quốc tế. Trở lại
quá trình soạn thảo một chút thì thấy năm 2002, chưa bằng lòng với quy định tại Điều 26
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 [16], khi trình Quốc hội Dự án Luật
sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật này, Chính phủ đã đề nghị bổ sung một điều quy
định về bảo đảm VBQPPL quốc gia phù hợp với điều ước quốc tế với đòi hỏi cao
hơn [17], nhưng không được chấp nhận.
Về đối tượng áp dụng, Khoản 7 Điều 26 của Luật 2002 trực tiếp dành cho các cơ quan
soạn thảo VBQPPL trong nước. Về công đoạn, tức là khoảng thời gian trong toàn bộ "đời
sống" của một quy phạm từ khi còn trong ý tưởng cho đến lúc kết thúc hiệu lực, điều
khoản này được áp dụng cho quá trình soạn thảo. Như vậy là cả về mặt đối tượng và thời
gian (công đoạn), phạm vi áp dụng của khoản 7 Điều 26 là rất hạn chế.
Tuy nhiên, điều quan trọng hơn là tính quy phạm của quy định này. Có hai điểm cần bàn:
• Thứ nhất, vai trò của điều ước quốc tế trong pháp luật quốc gia mới chỉ được quy
định trong một khoản thuộc một điều của Luật 2002 - thậm chí chưa được quy định
trong một điều riêng của Luật. Xét về ý nghĩa, đây là công cụ đảm bảo sự thống
nhất giữa VBQPPL quốc gia trong giai đoạn soạn thảo với các VBQPPL quốc tế
hiện hành, có giá trị ràng buộc đối với Việt Nam. Chúng ta mới chỉ đề cập đến yêu
cầu ở mức tối thiểu là các văn bản quốc tế "hiện hành" đối với Việt Nam, chưa nói
đến các văn bản mà Việt Nam chắc chắn phải tham gia trong tương lai gần do yêu
cầu của hội nhập quốc tế. Như vậy là tính "dự đoán" và "đón đầu" đã được loại trừ.
Xem rộng ra, thấy một số nước đã đi khá xa trong vấn đề này; chẳng hạn, Hiến
pháp Cộng hoà Nam Phi còn đòi hỏi Toà án nước này giải thích Hiến chương về
quyền con người phù hợp với pháp luật quốc tế - một yêu cầu đối với toà án, một cơ
quan vốn được coi là độc lập hoàn toàn trong việc giải thích và áp dụng pháp
luật [18].
• Thứ hai, về tính quy phạm, sử dụng từ “tính đến” là chưa đủ mạnh, chưa biểu thị
mệnh lệnh pháp lý một cách dứt khoát, rõ ràng, chưa làm toát lên yêu cầu phải coi
điều ước quốc tế là một bộ phận cấu thành của hệ thống pháp luật Việt Nam [19].
Nếu như đòi hỏi sự thống nhất giữa các VBQPPL trong nước trong nước là một đòi
hỏi bắt buộc [20] thì yêu cầu như vậy lại không được áp dụng đối với VBQPPL
quốc tế mặc dù về nguyên tắc phải coi chúng như nhau. Với quy định "lỏng" như
vậy, có "tính đến" điều ước quốc tế hay không hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí chủ
quan của nhà làm luật. Theo Cơ quan phúc thẩm của WTO thì thuật ngữ “tính đến”
hay “cân nhắc đến” chỉ là một hành vi mang tính chất chủ quan của một cá nhân cụ
thể, khó lượng hoá, không hàm ý một hành vi bắt buộc; hoặc có tính đến nhưng
chưa đầy đủ thì cũng khó có thể lượng hoá để áp dụng chế tài [21]. Hệ quả của cách
tiếp cận kiểu này là cho phép tạo nên hai xu hướng phát triển trong quy phạm pháp
luật quốc gia.
o Xu hướng thứ nhất là các QPPL quốc gia chỉ được xây dựng trên cơ sở tính
đến điều kiện cụ thể của đất nước mà bỏ qua chuẩn mực quốc tế mà Việt
Nam cam kết thực hiện.
o Xu hướng thứ hai là các quy phạm quốc tế được nghiên cứu và chuyển
hoá [22]. Một trong những nguy cơ ở đây là xu hướng cát cứ của chính các
chuyên gia soạn thảo pháp luật, thẩm định và xem xét thông qua văn bản. Cát
cứ ngành, đã đành, tức là cứ cho công tác điều ước là công việc riêng của
một số bộ ngành, nên không cần quan tâm, bởi nếu phát sinh vấn đề thì chỉ
có cơ quan trực tiếp tham gia có trách nhiệm giải quyết; nhưng còn nguy
hiểm hơn nữa là tình trạng cát cứ theo chuyên ngành của người làm luật, tức
là chuyên gia pháp luật quốc tế thì đề cao điều ước quốc tế còn chuyên gia
pháp luật quốc gia thì chưa coi trọng đúng mức vị trí của điều ước quốc tế.
Cần khắc phục được cả hai xu hướng thì mới đảm bảo được sự thống nhất,
nhất quán của cả hệ thống pháp luật bao gồm các quy phạm quốc tế và quốc
gia.
3.2. Yêu cầu đối với quá trình xây dựng VBQPPL quốc tế
Luật Điều ước quốc tế 2005 (gọi tắt là Luật 2005) quy định một hệ vấn đề vừa có tính chất
nguyên tắc, lại vừa đề ra các quy tắc cụ thể cho từng công đoạn trong quá trình ký kết và
thực hiện điều ước quốc tế. Nguyên tắc chung được quy định tại Điều 3 với các yêu cầu
phù hợp Hiến pháp, điều ước nhân danh Chính phủ phù hợp với điều ước nhân danh Nhà
nước, cách thức xử lý khi quy phạm điều ước trái với pháp luật trong nước. Ngoài các quy
định có tính chất nguyên tắc này, Luật 2005 còn đảm bảo từng loại “khoá” cụ thể cho từng
công đoạn, tóm tắt như sau:
Trong giai đoạn trước khi đề xuất đàm phán, ký kết, Luật 2005 quy định một quy trình ba
bước.
i. Kiểm tra của Bộ Ngoại giao (Điều 10 khoản 1(b)(d)) trong đó có nội dung đánh giá
sự phù hợp với pháp luật quốc tế nói chung; và sự phù hợp với điều ước quốc tế về
cùng lĩnh vực mà Việt Nam là thành viên. Mục đích kiểm tra là đảm bảo sự thống
nhất nội tại giữa các VBQPPL quốc tế mà Việt Nam là thành viên.
ii. Thẩm định của Bộ Tư pháp (từ Điều 17-21 của Luật 2005). Điểm khác của Luật
2005 so với Pháp lệnh 1998 đã được Luật thay thế là ở chỗ Luật quy định nhiệm vụ
thẩm định của Bộ Tư pháp đối với tất cả các điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước
và Chính phủ [23]. Nội dung thẩm định gồm tính hợp hiến; mức độ tương thích với
các quy định của pháp luật Việt Nam; khả năng áp dụng trực tiếp hoặc một phần
điều ước quốc tế; yêu cầu sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành VBQPPL để thực
hiện.
iii. Ý kiến của các cơ quan, tổ chức hữu quan (Điều 9, khoản 2) cũng nhằm mục đích
phát hiện xem có vấn đề gì phát sinh. Như vậy, về cơ bản, trước khi đàm phán, ký
kết (hoặc gia nhập), đã có sự tham gia của nhiều cơ quan.
Trong giai đoạn trình Quốc hội phê chuẩn, các cơ quan có thẩm quyền ở cấp cao hơn thực
hiện tiếp hai công đoạn nữa.
i. Thẩm tra (Điều 33-37 của Luật 2005) dự thảo điều ước ước tế. Thẩm quyền thẩm
tra là của Quốc hội với sự giúp đỡ của các Uỷ ban chuyên ngành của Quốc hội;
trong nội dung thẩm tra có vấn đề tính hợp hiến và mức độ tương thích của điều
ước quốc tế với VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH, yêu cầu sửa đổi, bổ sung bãi bỏ
hoặc ban hành mới.
ii. Phê chuẩn, phê duyệt, trong đó có nội dung liên quan đến quyết định trực tiếp hoặc
một phần điều ước quốc tế; quyết định kiến nghị hoặc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc
ban hành VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH để thực hiện điều ước quốc tế được
phê chuẩn.
Trong giai đoạn thực hiện, quy trình giải thích điều ước quốc tế tại các Điều 74-79 của
Luật 2005 (thẩm quyền của UBTVQH hoặc Chính phủ) có vai trò quan trọng. Trước hết,
việc giải thích giúp làm sáng tỏ những điểm còn chưa rõ trong điều ước, hoặc pháp luật
quốc gia có liên quan của Việt Nam để thực hiện điều ước. Ngoài ra, trong quá trình giải
thích có thể sẽ phát hiện thêm các mâu thuẫn có thể có nhưng chưa phát hiện được trong
quá trình ký kết hoặc phê chuẩn, phê duyệt. Quy trình giám sát hoạt động ký kết, gia nhập
và thực hiện điều ước quốc tế (Điều 100) do Quốc hội, UBTVQH, Hội đồng dân tộc, các
Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội là quy trình chung,
góp phần đảm bảo tính thống nhất.
Có thể thấy ngay là Luật 2005 quy định một quy trình toàn diện, về mặt hình thức thậm chí
còn chặt chẽ hơn quy trình xây dựng VBQPPL trong nước. Chặt chẽ hơn về tính mệnh lệnh
của quy phạm; và toàn diện hơn do bao quát hết các công đoạn, từ soạn thảo, xem xét ban
hành đến quá trình thực thi. Xét về mặt quy định của pháp luật thực định thì đây là một quy
trình gần như lý tưởng, và thiết nghĩ, nếu thực hiện đúng thì sẽ đảm bảo hầu như tuyệt đối
tính thống nhất của VBQPPL quốc tế với nhau và với VBQPPL trong nước. Trước khi xem
xét đến những vấn đề thực tế của việc thực hiện các quy định này, cần nêu một vấn đề nữa
mà rất có khả năng sẽ trở thành đầu mối của một loại mâu thuẫn mới giữa pháp luật trong
nước và quốc tế, làm phức tạp hơn một thực tế vốn đã không đơn giản.
Điều ước quốc tế và Thoả thuận quốc tế
Nếu như Pháp lệnh về ký kết và thực hiện điều ước quốc tế 1998 điều chỉnh cả các điều
ước quốc tế nhân danh Nhà nước, Chính phủ, Toà án tối cao, Viện Kiểm sát tối cao, Bộ,
Cơ quan ngang Bộ (Điều 1) thì hiện tại các đối tượng này được tách ra điều chỉnh trong hai
văn bản khác nhau. Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế 2005, như chúng
ta đã đề cập ở các phần trên, chỉ điều chỉnh các điều ước quốc tế được ký kết hoặc gia
nhập nhân danh Nhà nước và Chính phủ Việt Nam (Điều 1). Về mặt hình thức, định nghĩa
điều ước quốc tế tại Điều 2 Luật 2005 phù hợp với định nghĩa tại Điều 2 của Công ước
Viên 1969 về Luật điều ước quốc tế [24]. Tuy nhiên, cần lưu ý là Công ước Viên 1969
không quy định cụ thể, hay nói đúng hơn là không cụ thể đến mức xác định thế nào là điều
ước quốc tế được ký kết nhân danh Nhà nước hoặc nhân danh Chính phủ. Điều 7 của Luật
2005 hiện hành của Việt Nam lấy một số tiêu chí về hình thức (cấp ký kết như Chủ tịch
nước, chẳng hạn, được quy định tại Điều 7(2)(a)) cũng như nội dung để xác định thế nào là
điều ước quốc tế thuộc một loại, và dùng phương pháp loại trừ để xác định loại kia. Dự
thảo Pháp lệnh Ký kết và thực hiện thoả thuận quốc tế điều chỉnh các văn bản cũng mang
tính chất quốc tế hoặc có yếu tố quốc tế nhưng được ký kết với danh nghĩa Bộ, ngành, tỉnh,
thành phố có hướng định nghĩa thoả thuận theo cấp ký nhân danh (Điều 3, khoản 1 Dự
thảo tháng 6/2006) và loại trừ các nội dung thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật Điều ước
quốc tế, còn lại là thoả thuận (Điều 7); thoả thuận quốc tế không được làm phát sinh hoặc
làm ảnh hưởng đến cam kết quốc tế của Nhà nước, Chính phủ Việt Nam (Tờ trình của Bộ
Ngoại giao ngày 15/6/2006).
Công ước Viên 1969 (Việt Nam gia nhập năm 2001) có đề cập đến thoả thuận quốc tế,
nhưng, cũng cùng cách tiếp cận tương tự như tiếp cận điều ước quốc tế, không định nghĩa
thế nào là thoả thuận quốc tế mà chỉ quy định là Công ước Viên không làm ảnh hưởng đến
hiệu lực pháp lý của các thoả thuận như vậy; đồng thời Công ước cũng cho phép áp dụng,
nếu phù hợp, quy định của Công ước đối với các thoả thuận quốc tế (Điều 3).
Việc phân loại các văn bản pháp lý quốc tế thành điều ước và thoả thuận quốc tế có nhiều
thuận lợi cho công tác quản lý, tác nghiệp, tăng cường tính tự chủ của Bộ, ngành trong điều
kiện hiện nay. Tuy nhiên có vấn đề phát sinh là giá trị pháp lý của các thoả thuận này xét từ
quan điểm của phía nước ngoài và sự thống nhất của các thoả thuận với quy định của pháp
luật trong nước và điều ước quốc tế. Cần chú ý là theo Bộ Ngoại giao thì một trong những
bất cập của Pháp lệnh 1998 là đánh đồng thoả thuận quốc tế nhân danh Bộ, ngành với điều
ước quốc tế nên có khả năng bên nước ngoài có thể viện dẫn thoả thuận để kiện Nhà nước
hoặc Chính phủ Việt Nam.
Phân loại công cụ pháp luật quốc tế trên cơ sở đánh giá nghĩa vụ quốc tế phát sinh đối với
quốc gia là vấn đề nhạy cảm, cả về mặt lý luận và thực tiễn, nhất là trong bối cảnh của yêu
cầu đảm bảo tính thống nhất giữa pháp luật quốc tế và quốc gia. Quan điểm cho rằng nhiều
nước không coi thoả thuận quốc tế nhân danh Bộ, ngành là điều ước quốc tế nên không
phát sinh cam kết, nghĩa vụ của Nhà nước, Chính phủ của họ [25] là vấn đề cần cân nhắc
thêm. Có thể nói rộng ra một chút. Thực tiễn Hoa Kỳ cho thấy tại nước này, theo Đạo luật
WTO 1994 [26] thì Chính phủ liên bang được giao thẩm quyền ban hành các quy định đảm
bảo để Hoa Kỳ thực hiện nghĩa vụ của mình theo quy định của các Hiệp định WTO. Như
vậy, về nguyên tắc thì Chính phủ liên bang chịu trách nhiệm hoàn toàn về việc đảm bảo
tuân thủ nghĩa vụ của Hoa Kỳ trong khuôn khổ tổ chức này. Có điều đáng lưu ý và tưởng
chừng như mâu thuẫn là các Hiệp định WTO không tự động thay thế hay làm mất hiệu lực
các luật của bang không phù hợp với các Hiệp định này – thậm chí ngay cả khi có quyết
định của Ban hội thẩm là pháp luật của bang không phù hợp với hiệp định [27]. Như vậy
có nghĩa là bang không chịu trách nhiệm trực tiếp về viêc thực hiện các nghĩa vụ WTO;
trách nhiệm này thuộc Chính phủ liên bang. Để xử lý nghịch lý này, pháp luật Hoa Kỳ có
quy định về nghĩa vụ tham vấn và hợp tác giữa Chính phủ liên bang và chính quyền các
bang (Điều khoản 102(b)(1), Đạo luật WTO 1994) [28]. Tóm lại, mặc dù nhìn bề ngoài
pháp luật các bang không chịu ảnh hưỏng của các cam kết quốc tế của liên bang, việc các
bang vi phạm các nghĩa vụ này vẫn dẫn đến trách nhiệm của Liên bang. Vì lẽ đó, Liên
bang, bằng cách này hay cách khác, phải đảm bảo tuân thủ và chịu trách nhiệm trong
trường hợp các bang không tuân thủ.
Trở lại vấn đề của Việt Nam được bàn ở trên. Câu hỏi đặt ra là liệu các Bộ, ngành, tỉnh,
thành phố có thể đảm bảo để các thoả thuận mà mình ký không mâu thuẫn với điều ước
của Việt Nam cũng như không mâu thuẫn với quy định trong nước hay không? Sẽ là một
khiếm khuyết rất lớn nếu chúng ta cho rằng cho phép các bộ, ngành, tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương ký thoả thuận quốc tế độc lập sẽ tránh được nghĩa vụ pháp lý quốc gia
cho Nhà nước trung ương của Việt Nam trong trường hợp có vi phạm. Cần lưu ý, đây vẫn
là các cơ quan Nhà nước, và nhân danh cơ quan công quyền của Việt Nam để ký các thoả
thuận quốc tế, không phải là công ty ký các hợp đồng và chịu trách nhiệm về tài sản đối
với các nghĩa vụ liên quan đến hợp đồng trong phần tài sản của công ty.
3.3. Một số vấn đề thực tế
Thẩm định dự thảo VBQPPL và điều ước quốc tế có vai trò rất quan trọng. Việc thẩm định
VBQPPL trong nước trên cơ sở "tính đến" các điều ước quốc tế sẽ giúp phát hiện những
điều khoản mâu thuẫn của văn bản trong nước với điều ước quốc tế nhằm loại bỏ các điều
khoản mâu thuẫn này. Nội dung thẩm định là sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với
các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia, vị trí pháp lý của quy định này,
đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật.
Việc thẩm định điều ước quốc tế tạo điều kiện cho các cơ quan chức năng phát hiện ra
những điều mâu thuẫn của điều ước quốc tế so với văn bản trong nước nhằm đưa ra giải
pháp khắc phục trình cơ quan có thẩm quyền trong nước quyết định. Cơ quan có thẩm
quyền trong nước có thể quyết định ký kết một điều ước quốc tế có điều khoản trái hoặc
chưa được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật trong nước. Nhưng để thực hiện
điều khoản trái hoặc chưa được quy định trong pháp luật trong nước thì cần phải sửa đổi,
bổ sung, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong nước cho phù hợp sau khi điều ước
quốc tế có hiệu lực hoặc áp dụng các biện pháp hành chính hoặc các biện pháp khác để
thực thi điều ước quốc tế mà không cần phải ban hành VBQPPL hoặc áp dụng trực tiếp các
quy định của điều ước quốc tế mà không cần chuyển hoá vào pháp luật trong nước. Như
vậy, mặc dù có thể khác nhau và được quy định tại các đạo luật khác nhau, quy trình thẩm
định các dự thảo VBPL trong nước và điều ước quốc tế có cùng bản chất và chức năng là
rà soát lại để đảm bảo sự tương thích của các văn bản khi được ban hành.
Đảm bảo thẩm định có chất lượng thực tế không phải là vấn đề đơn giản. Tìm hiểu nội
dung các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia trong lĩnh vực mà
VBQPPL sẽ được soạn thảo là điều kiện tiên quyết để đảm bảo chất lượng thẩm định. Các
điều ước này cần được nghiên cứu trong một thể thống nhất, đồng bộ và theo chiều sâu thì
mới có thể phát hiện được mâu thuẫn. Tuy nhiên, việc tìm hiểu nội dung các điều ước quốc
tế là vấn đề khá nan giải đối với không ít cơ quan soạn thảo VBQPPL.
Theo Bộ Ngoại giao, điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập trong thời gian
gần đây tăng về số lượng và chất lượng, đa dạng về thể loại, phong phú về nội dung. Tổng
số điều ước quốc tế Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia trong 5 năm (2000-2005) khoảng
700 (chưa kể điều ước quốc tế cấp bộ, ngành).29 Trong số các điều ước này có 604 điều
ước song phương (84 điều ước danh nghĩa Nhà nước và 520 điều ước danh nghĩa Chính
phủ; 308 điều ước song phương đang có hiệu lực, 67 điều ước đã hết hiệu lực, 66 điều ước
song phương chưa có hiệu lực và 163 điều ước song phương không xác định được tình
trạng hiệu lực). Ngoài điều ước song phương, có 98 điều ước đa phương (trong đó, 39 điều
ước đang có hiệu lực đối với Việt Nam, 41 chưa có hiệu lực, 15 điều ước chưa xác định
được ngày có hiệu lực, và 3 điều ước không xác định được đã có hiệu lực hay chưa). Như
vậy, do công tác cập nhật thông tin và quản lý hạn chế nên có tình trạng không xác định
được hiệu lực pháp lý của các điều ước; ngay cả Bộ Ngoại giao là cơ quan chuyên theo dõi
về công tác điều ước quốc tế cũng không thể nắm hết được tình hình. Bộ Ngoại giao nêu
07 khó khăn cơ bản mà các cơ quan Việt Nam thường gặp phải trong công tác điều ước,
trong đó có thực tế ký một số điều ước quốc tế trái với hoặc chưa quy định trong pháp luật
Việt Nam nhưng cũng không có kênh để theo dõi một cách chặt chẽ việc thực hiện các
điều ước đó như thế nào, và tiến độ việc sửa đổi, ban hành mới pháp luật Việt Nam cho
tương thích đến đâu
Hệ quả tất yếu là không phải lúc nào chúng ta cũng có đủ thông tin chính xác về các điều
ước quốc tế để làm cơ sở thẩm định cả VBQPPL trong nước và quốc tế.
Việc giải thích điều ước quốc tế đóng vai trò rất quan trọng trong việc giúp các cơ quan
soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có thể tìm hiểu được rõ hơn về điều ước quốc tế. Đề
làm được việc này, cần phải thu hút các chuyên gia về điều ước quốc tế trong các lĩnh vực
khác nhau. Về khả năng hiểu và giải thích đúng các điều ước quốc tế cũng là điều cần bàn
đối với Việt Nam. Do đặc thù của hệ thống pháp luật thành văn ở nước ta, vai trò giải thích
các văn bản pháp luật, trong đó có cả các điều ước quốc tế đều giao cho chính cơ quan đã
ban hành, ký kết hoặc gia nhập giải thích. Vai trò của Toà án trong việc giải thích điều ước
quốc tế rất hạn chế. Giải thích các điều ước quốc tế là việc làm đòi hỏi phải đầu tư nhiều
công sức cũng như trình độ hiểu biết cả quá trình tham gia vào việc soạn thảo, ký kết các
điều ước quốc tế đó. Thông thường chỉ cần một điều khoản với độ dài vài dòng của một
quy định thực định đã có thể có hàng chục ngàn trang giải thích, án lệ.30 Người ta coi văn
bản thực định chỉ là một điểm mở đầu rất nhỏ, còn linh hồn của pháp luật lại nằm ở phần
giải thích, áp dụng. Vấn đề đặt ra là làm sao để hiểu được những khái niệm phức tạp đòi
hỏi không những chỉ đơn thuần đọc một vài quy định ngắn gọn ở pháp luật thành văn, mà
còn phải tìm hiểu thực tiễn áp dụng, travaux preparatoire trong hàng chục nghìn trang văn
bản.
Bình luận của các nhà soạn thảo điều ước, các nhà khoa học và hoạt động thực tiễn cũng là
nguồn giải thích điều ước quốc tế quan trọng. Chẳng hạn, Công ước của Liên hợp quốc về
luật sử dụng các nguồn nước quốc tế được thông qua năm 1997 được bắt đầu soạn thảo từ
1970 chỉ vẻn vẹn có 37 điều nhưng có đến khoảng hơn trăm ngàn trang viết về quá trình
đàm phán, xây dựng cũng như ý định của các nhà soạn thảo Công ước. Ở Việt Nam thực
tiễn về bình luận, tìm hiểu các điều khoản của điều ước quốc tế còn rất hạn chế.
Cách tiếp cận của chúng ta đối với án lệ cũng là nguyên nhân dẫn đến một số khó khăn
nhất định. Truyền thống pháp luật thành văn chỉ căn cứ vào các văn bản pháp luật viết mà
không coi án lệ là nguồn của pháp luật cũng có ảnh hưởng không nhỏ đến quan niệm của
chúng ta về một nguồn rất quan trọng này của hệ thống pháp luật quốc tế. Trong một thời
gian dài, hầu như ta không chú ý đến việc nghiên cứu các bản án của Toà án quốc tế (trước
đây là bản án của của Toà án Thường trực quốc tế), phán quyết của các cơ quan trọng tài,
thiết chế giải quyết tranh chấp về đầu tư ICSID. Trong khuôn khổ GATT/WTO hiện nay,
các vụ tranh chấp phát sinh ngày càng nhiều, cách hiểu, áp dụng pháp luật GATT/WTO
hầu như chỉ nằm trong các báo cáo của các cơ quan giải quyết tranh chấp. Chỉ cần một
tranh chấp về một điều trong WTO đã có thể có hàng chục ngàn trang giải thích, áp dụng.
Để đọc và hiểu được bằng tiếng Anh ngôn ngữ phức tạp, lắt léo của các cơ quan giải quyết
tranh chấp quả là một thách thức lớn đối với chúng ta.
Hiện nay có thực tiễn rà soát các điều khoản của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật với
điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết, tham gia, kể cả những điều ước quốc tế sẽ được
ký kết trong một thời gian không xa. Bằng cách này, các nhà làm luật sẽ dễ dàng nhận biết
được những điểm mâu thuẫn của văn bản quy phạm pháp luật với điều ước quốc tế. Đây là
cách làm đã được tiến hành ở một số nơi đối với một số ít VBQPPL. Chẳng hạn, chúng ta
rà soát các quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam sau khi ký Hiệp định Thương mại
Việt Nam – Hoa Kỳ và trong quá trình đàm phán, gia nhập WTO của Việt Nam. Bộ Tư
pháp đã chủ trì thực hiện việc này và đề xuất bổ sung, sửa đổi hàng loạt VBQPPL trong
nước [31]. Tuy nhiên, phải nói rằng kết quả rà soát của chúng ta mới chỉ đạt kết quả bước
đầu. Nội dung rà soát chưa vượt khỏi tầm liệt kê một cách cơ học các quy định của pháp
luật thực định vốn được coi là đơn giản và dễ tiếp cận nhất trong pháp luật quốc tế, còn các
quy định đó được áp dụng, giải thích ra sao thì hầu như còn bỏ ngỏ.
Vấn đề công bố các điều ước quốc tế một cách rộng rãi trên Công báo, các phương tiện
thông tin đại chúng, các website và/hoặc ra chuyên san cũng cần bàn thêm. Điểm còn tồn
tại của việc công bố đã được đề cập trong Tổng kết của Bộ Ngoại giao. Công bố đầy đủ,
kịp thời các điều ước quốc tế là điều kiện tối cần thiết để cơ quan soạn thảo VBQPPL có
thể tiếp cận trực tiếp nội dung các điều ước quốc tế hữu quan.
3.4. Nhận xét
Xét về pháp luật nội dung, Việt Nam quy định quy trình hai mặt nhằm đảm bảo sự thống
nhất giữa VBQPPL quốc tế và trong nước của Việt Nam. Đối với việc soạn thảo VBQPPL
trong nước, có yêu cầu về đảm bảo sự phù hợp của chúng đối với các điều ước quốc tế
hiện hành của Việt Nam nhưng tính quy phạm của quy định này chưa cao; và có khó khăn
thực tế do không đủ thông tin về VBQPPL quốc tế, nhất là thực tiễn áp dụng các quy phạm
này. Đối với quy trình xây dựng VBQPPL quốc tế, quy định của pháp luật nội dung khá
chặt chẽ và tương đối phù hợp trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam. Tuy nhiên, áp dụng
thực tế vẫn còn nhiều thách thức, trong đó có vấn đề về khả năng còn hạn chế của các cơ
quan hành pháp trong quá trình thực thi và toà án trong việc áp dụng VBQPPL pháp luật để
giải quyết các vụ việc cụ thể.
IV. QUY TRÌNH ĐIỀU CHỈNH KHI PHÁT SINH MÂU THUẪN
4.1. Khả năng phát sinh xung đột
Các phần trên đâu đó có nhắc đến một ý VBQPPL quốc tế là kết quả của quá trình thoả
thuận ý chí giữa các quốc gia. Do quyền lợi của các nước cùng tham gia một điều ước quốc
tế rất khác nhau, thậm chí có lúc trái ngược nhau, nên một VBPL quốc tế chỉ có thể là kết
quả của sự dung hoà về quyền lợi giữa các quốc gia; tức là, trong điều kiện bình thường thì
khó có chuyện người này "ăn hết" của kẻ kia. Một điểm nữa cần lưu ý là pháp luật quốc tế
không có cơ chế đảm bảo thi hành hữu hiệu. John Austin coi một trong những đặc tính
nghiêm ngặt của chủ nghĩa thực chứng pháp lý mà theo đó một quy tắc chỉ có thể trở thành
“luật” khi VBQPPL được một cơ quan quyền lực ban hành và được đảm bảo bảo bằng một
cơ chế cưỡng chế thực thi[32]. Với suy luận như vậy, Austin và những người theo chủ

Xem chi tiết: ĐẢM BẢO SỰ THỐNG NHẤT GIỮA CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT QUỐC GIA VÀ QUỐC TẾ Ở VIỆT NAM