trong một giới hạn nhất định về nguồn lực và thời gian. Mục tiêu phát triển là
mục tiêu dự án góp phần thực hiện.
+ Nguồn lực của dự án: là các đầu vào về vật chất, tài chính, nhân lực,
công nghệ cần thiết để thực hiện dự án.
+ Hoạt động của dự án: là những công việc do dự án tiến hành nhằm
chuyển hóa các yếu tố nguồn lực đầu vào thành sản phẩm đầu ra.
+ Kết quả của dự án gồm có: đầu ra, kết quả và tác động.
• Đầu ra là các sản phẩm hàng hóa, dịch vụ cụ thể mà dự án đem lại
cho xã hội sau quá trình thực hiện dự án.
• Kết quả là các tác động, ảnh hưởng đến cộng đồng từ quá trình tạo
ra một đầu ra hoặc một nhóm các đầu ra của dự án. Thường thì các
kết quả này được xem xét trong thời gian trung hạn.
• Tác động là những kết quả mang tính chất dài hạn nhờ việc đạt
được các kết quả trung hạn ở trên. Đây cũng là việc đạt được các
mục tiêu cuối cùng của một dự án.
Ví dụ: thực hiện Chương trình 135 của Chính phủ, một xã có thể quyết
định đầu tư xây dựng cơ bản thông qua Dự án kiên cố hóa kênh mương nhằm
nâng cao năng suất nông nghiệp, tăng thu nhập cho người dân, góp phần xóa đói
giảm nghèo trên địa bàn xã. Để triển khai dự án cần có các nguồn lực đầu vào,
đó là: kinh phí( vốn), lao động, nguyên vật liệu xây dựng, công nghệ, kỹ
thuật, Hoạt động của dự án chính là toàn bộ quá trình thi công kiên cố kênh
mương để đem lại đầu ra là hệ thống kênh mương hoàn chỉnh. Kết quả ban đầu
của dự án đầu tư trên là năng suất cây trồng được nâng cao. Từ đó giúp tăng thu
nhập cho người dân, góp phần giảm tỷ lệ đói nghèo trong xã- đó chính là những
tác động của việc kiên cố hóa kênh mương.
5
1.3. Dự án đầu tư công
1.3.1. Khái niệm
Dự án đầu tư công thường được đề xuất bởi Chính phủ và được hình thành
trong các hoạch định vĩ mô. Các DA này thường do Nhà nước làm chủ và sử
dụng các nguồn lực chủ yếu do Nhà nước kiểm soát.
Về nội dung, DAC là một kế hoạch hành động chi tiết được xây dựng trên
cơ sở nghiên cứu và đề xuất các mục tiêu, nguồn lực và các phương án triển khai
cụ thể. Trong thực tế, các DAC là sự triển khai của các Chương trình đầu tư công
cộng trong từng giai đoạn. Cũng như các dự án thông thường, các DAC cũng bao
gồm các phân tích về mọi khía cạnh như: tài chính, kinh tế, pháp lý, nhân lực
cũng như các giải pháp về mặt công nghệ- kỹ thuật. Do tính chất đặc thù của đầu
tư công nên đối với các DAC, hoạch định là khâu đầu tiên và cũng là khâu quan
trọng nhất của quá trình quản lý đầu tư công.
Về hình thức, DAC là tập hợp các tài liệu( hồ sơ DA, văn kiện DA) bao
gồm: đề xuất đầu tư, báo cáo nghiên cứu, ý kiến các bên liên quan( ngành, địa
phương, ). Tùy theo mức độ chi tiết mà người ta gọi là: DA sơ bộ, DA tiền khả
thi, DA khả thi.
Như vậy, DAC là tập hợp các hoạt động tương hỗ nhằm thực hiện một
mục tiêu phát triển theo một phương án đã lựa chọn với thời gian và nguồn lực
đã xác định.
1.3.2. Đặc điểm
Bất kỳ DAC nào cũng đều mang những đặc trưng và yêu cầu cơ bản nhất của
DA nói chung. Do đó, để phân biệt DAC với các DA thông thường khác cần phải
dựa trên những đặc điểm của đầu tư.
Theo đó, DAC có thường có các đặc điểm nhận dạng sau:
6
- Một là, DAC thường có sự tham gia của Nhà nước. Đa số các DAC đều
do Nhà nước làm chủ đầu tư, đồng thời Nhà nước cũng kiểm soát và quản lý quá
trình đầu tư thông qua các Cơ quan chức năng của Nhà nước( Bộ, ngành, ).
- Hai là, nguồn vốn của DAC chủ yếu từ NSNN, có nguồn gốc từ NSNN
hoặc huy động qua NSNN và thường được xác định trong dự toán NSNN hàng
năm cũng như trong từng thời kỳ tuỳ thuộc vào mục tiêu và quy mô đề ra của
Chính phủ.
- Ba là, sản phẩm của DA thường là các hàng hóa công cộng. Đặc trưng cơ
bản nhất của loại hàng hoá này là tính không cạnh tranh và tính không loại trừ. Ở
nước ta, phần lớn các DA đầu tư xây dựng cơ bản đều có những đặc điểm tương
tự DAC. Tuy nhiên, ngay cả khi chủ đầu tư là các doanh nghiệp Nhà nước,
nhưng nếu sản phẩm của DA là hàng hoá cá nhân thì DA đó cũng không được
gọi là DAC.
- Bốn là, quy mô của DAC thường lớn và thời hạn thường kéo dài, hầu
như không có khả năng hoàn vốn. Đặc điểm này gắn liền với tính mục tiêu của
các DAC.
- Năm là, DAC thường có tác động tới nhiều đối tượng, và mang tính liên
ngành, liên vùng. Tuy các DAC có đối tượng thụ hưởng rất rõ ràng nhưng kết
quả của một DAC thường không chỉ dừng lại ở những đối tượng đó mà còn có
khả năng lan toả đến các khu vực khác có liên quan.
- Sáu là, DAC thường ưu tiên các lợi ích kinh tế- xã hội, phát triển bền
vững, xóa đói giảm ng hèo và các mục tiêu xã hội khác. Điều này xuất phát từ
một trong những chức năng quan trọng nhất của Nhà nước khi can thiệp vào nền
kinh tế là nhằm đảm bảo phúc lợi và công bằng xã hội. Do vậy, các DAC thường
được hướng đến việc thực hiện và đạt được các mục tiêu xã hội đó.
7
Về mặt lý thuyết, những đặc điểm trên giúp chúng ta nhận dạng được các
DAC. Trong thực tế, người ta thường chỉ căn cứ vào chủ đầu tư và nguồn vốn sử
dụng để xác định xem đó có phải là DAC hay không. Trên cơ sở đó, một DA do
Nhà nước làm chủ và kiểm soát, sử dụng vốn Nhà nước( vốn NSNN, huy động
qua NSNN, vốn tín dụng phát triển của Nhà nước) thường được coi là DAC. Nhà
nước xây dựng các Chương trình đầu tư công cộng để hệ thống và sắp xếp thực
hiện các mục tiêu quốc gia trong từng giai đoạn phát triển kinh tế- xã hội, đồng
thời quyết định xây dựng và lựa chọn triển khai các DAC một cách hợp lý nhất.
1.3.3. Phân loại dự án đầu tư công
Phân loại DAC có thể dựa theo nhiều tiêu thức khác nhau. Để thuận tiện trong
quá trình quản lý đầu tư và trong ngành Nông nghiệp và phát triển nông thôn,
DAC chủ yếu được phân loại theo các tiêu thức sau:
* Một là, theo đặc điểm, tính chất và quy mô của hoạt động đầu tư.
Cách phân loại này dựa trên cách phân loại dự án đầu tư nói chung ở Việt Nam
hiện nay. Theo cách này, DAC được chia thành 3 nhóm A, B, C cụ thể như sau:
- Các DA nhóm A bao gồm:
+ Các DA, không kể mức vốn, thuộc phạm vi bảo vệ an ninh, quốc phòng
có tính bảo mật quốc gia, có ý nghĩa chính trị- xã hội quan trọng, thành lập và
xây dựng hạ tầng khu công nghiệp mới.
+ Các DA có mức vốn trên 600 tỷ đồng đầu tư vào giao thông: cầu, cảng
biển, cản sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ.
+ Các DA có mức vốn trên 400 tỷ đồng đầu tư vào thuỷ lợi, giao thông,
cấp thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật, bưu chính viễn thông, BOT trong
nước, đường giao thông nội thị đã có quy hoạch chi tiết được duyệt.
+ Các DA có mức vốn trên 300 tỷ đồng đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật
khu đô thị mới, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên.
8
+ Các DA có mức vốn trên 200 tỷ đồng đầu tư vào y tế, văn hoá, giáo dục,
phát thanh, truyền hình, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học.
- Các DA nhóm B bao gồm:
+ Các DA có mức vốn từ 30 đến 600 tỷ đồng, đầu tư vào công nghiệp
điện, dầu khí, giao thông: cầu, cảng biển, cảng sông, sân bay, đường sắt, đường
quốc lộ.
+ Các DA có mức vốn từ 20 đến 400 tỷ đồng đầu tư vào thuỷ lợi, giao
thông, cấp thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật, bưu chính viễn thông, BOT
trong nước, đường giao thông nội thị đã có quy hoạch chi tiết được duyệt.
+ Các DA có mức vốn từ 15 đến 300 tỷ đồng đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ
thuật khu đô thị mới, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên.
+ Các DA có mức vốn từ 7 đến 200 tỷ đồng đầu tư vào y tế, văn hoá, giáo
dục, phát thanh, truyền hình, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học.
- Các DA nhóm C bao gồm:
+ Các DA có mức vốn dưới 30 tỷ đồng, đầu tư vào công nghiệp điện, dầu
khí, giao thông. Các trường phổ thông nằm trong quy hoạch.
+ Các DA có mức vốn dưới 20 tỷ đồng đầu tư vào thuỷ lợi, giao thông,
cấp thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật, bưu chính viễn thông, BOT trong
nước, đường giao thông nội thị đã có quy hoạch chi tiết được duyệt.
+ Các DA có mức vốn dưới 15 tỷ đồng đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật
khu đô thị mới, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên.
+ Các DA có mức vốn dưới 7 tỷ đồng đầu tư vào y tế, văn hoá, giáo dục,
phát thanh, truyền hình, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học.
* Hai là, theo tính chất và mức độ nghiên cứu lập DA. Đây là cách phân
loại dựa vào khung dự án, từ đó DAC được chia thành: DA sơ bộ( báo cáo đầu
9
tư); DA tiền khả thi( báo cáo nghiên cứu tiền khả thi); DA khả thi( báo cáo
nghiên cứu khả thi).
*Ba là, căn cứ theo nguồn vốn đầu tư, DAC bao gồm các loại:
- DA sử dụng vốn NSNN
- DA sử dụng vốn Tín dụng phát triển Nhà nước
- DA sử dụng vốn đầu tư phát triển của DNNN
- DA sử dụng vốn ODA
Trong phạm vi của đề tài, người viết chỉ tập trung nghiên cứu đến các DAC sử
dụng nguồn vốn NSNN. Đây là nguồn vốn chủ yếu nhất trong đầu tư công cộng
ở nước ta.
1.2.4. Chu kỳ dự án đầu tư công
Về khái niệm chu kỳ dự án, có một số định nghĩa như sau:
Theo Giáo trình Chương trình và dự án Kinh tế- xã hội: “ Chu kỳ dự án là
một quá trình hoạt động gồm nhiều giai đoạn kế tiếp nhau từ khâu đầu tiên đến
khâu cuối cùng nhằm bảo đảm cho mục tiêu phát triển được thực hiện một cách
tối ưu”.
Giáo trình Lập dự án đầu tư phát triển Nông nghiệp nông thôn có viết:
“ Quá trình lặp đi lặp lại bắt đầu từ việc chuẩn bị và soạn thảo dự án đầu tư đến
khi kết thúc dự án được gọi là chu kỳ dự án hay chu trình dự án đầu tư”.
Theo quan điểm của người viết, tựu trung lại, chu kỳ dự án là một chuỗi
các hoạt động cụ thể nối tiếp nhau, từ khi hình thành ý tưởng đến khi kết thúc dự
án và đưa ra một ý tưởng dự án mới. Cũng như các dự án thông thường khác,
chu kỳ của DAC cũng gồm 6 giai đoạn cơ bản, được thể hiện ở sơ đồ chu kỳ dự
án đầu tư, bao gồm: xác định dự án đầu tư, xây dựng dự án đầu tư, thẩm định dự
án, phê duyệt và ra quyết định đầu tư, triển khai thực hiện dự án- khai thác công
10
trình đầu tư, đánh giá hậu dự án. Tuy vậy, đối với một DAC, nội dung của từng
giai đoạn cũng có những điểm khác biệt.
Thực hiện DA
Thẩm định DA
Phê duyệt và ra quyết định
Hình 1.2: Chu kỳ Dự án đầu tư công
- Giai đoạn xác định dự án: đây là giai đoạn hình thành nên ý tưởng của DAC.
Khác với các dự án tư nhân- ý tưởng đầu tư được hình thành hoàn toàn do thị
trường, ý tưởng của DAC thường được hình thành trong quá trình hoạch định,
xây dựng các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chuơng trình phát triển KT-XH
của quốc gia.
- Giai đoạn xây dựng dự án: đây là giai đoạn xác lập những điều kiện cơ bản để
quyết định đầu tư. Công việc của giai đoạn này là đưa ra được một báo cáo đầu
tư chi tiết và chuẩn xác về mọi mặt của một dự án để trình duyệt như: địa điểm,
công nghệ- kỹ thuật, thiết bị, nhân lực, vật tư, thị trường, nguồn vốn, thời hạn,
các tác động về xã hội, môi trường và hiệu quả của đầu tư. Do đặc điểm của đầu
tư công cho nên khi lập dự án, cần phải tính đến và chỉ ra được các lợi ích về mặt
kinh tế, xã hội của dự án phục vụ cho các mục tiêu quốc gia.
- Giai đoạn thẩm định dự án: đây là giai đoạn mà một cơ quan chức năng của
Nhà nước đánh giá xem DAC có đạt được các mục tiêu đã đề ra một cách hiệu
quả hay không. Mục đích của quá trình thẩm định là để kiểm tra mức độ phù hợp
11
Hình thành ý tưởng
đầu tư
Đánh giá hậu DA
Xây dựng DA
của thiết kế dự án với các mục tiêu phát triển KT- XH trên tất cả các khía cạnh
mà chủ đầu tư đã đề cập đến trong bản dự án, bao gồm:
+ Nghiên cứu khả thi: phân tích khía cạnh thể chế- tổ chức- quản lý dự án; thị
trường dự án; công nghệ- kỹ thuật; phân tích tài chính, kinh tế dự án.
+ Nghiên cứu tác động: phân tích tác động môi trường và xã hội dự án.
Từ đó đưa ra kết luận về tính hợp lệ, tính khả thi, tính hiệu quả của các phương
án đề xuất, nhận xét về từng phương án nhằm giúp cơ quan phê duyệt có đủ căn
cứ để phê duyệt hoặc không phê duyệt dự án.
- Giai đoạn phê duyệt và ra quyết định: là giai đoạn cơ quan có thẩm quyền căn
cứ vào báo cáo thẩm định để phê duyệt dự án và ra quyết định đầu tư, bao gồm
các nội dung: tổng mức đầu tư, nguồn vốn, khả năng tài chính, tiến độ giải ngân,
các ưu đãi, hỗ trợ của Nhà nước, trách nhiệm và mối liên hệ của các Bộ, ngành
liên quan, phương thức và nguyên tắc đấu thầu, thời gian xây dựng và các mốc
triển khai chính của dự án,
- Giai đoạn thực hiện dự án: đây là giai đoạn chiếm thời gian dài nhất trong chu
kỳ dự án. Các công việc chính của giai đoạn này gồm: tiến hành thực hiện đầu
tư, vận hành và bắt đầu khai thác công trình dự án đem lại. Kết quả của dự án
phụ thuộc rất lớn vào chất lượng của giai đoạn này. Nếu dự án được triển khai và
thực hiện theo đúng thiết kế, đảm bảo được các yêu cầu về chất lượng và tiến độ
thì đầu ra của dự án sẽ đáp ứng được các mục tiêu như dự kiến.
- Giai đoạn đánh giá hậu dự án: là giai đoạn cuối cùng trong chu kỳ dự án, đánh
giá mức độ đạt được của dự án so với mục tiêu đã đề ra, nhằm mục đích tổng kết
lại quá trình đầu tư, rút ra những bài học kinh nghiệm góp phần nâng cao hiệu
quả của các dự án tiếp theo.
Trên cơ sở nắm vững các đặc điểm trong từng giai đoạn của chu kỳ dự án, các
nhà quản lý có thể đưa ra được phương thức quản lý đồng bộ và hợp lý để thúc
12
đẩy quá trình triển khai dự án nhằm tăng cường tính hiệu quả của các dự án đầu
tư.
2. Vai trò của các Dự án đầu tư công trong phát triển Nông nghiệp nông
thôn
Như ta đã biết, Chương trình đầu tư công cộng là cốt lõi của đầu tư phát triển
toàn xã hội, tạo khả năng thực hiện những mục tiêu KT- XH của đất nước trong
kỳ kế hoạch. Các Chương trình đầu tư công cộng bao gồm nhiều dự án công
được hoạch định trong kế hoạch phát triển của Nhà nước. Do đó, dự án công là
phương tiện liên kết giữa kế hoạch và thị trường, nâng cao tính khả thi của kế
hoạch, đồng thời bảo đảm khả năng điều tiết thị trường theo định hướng của kế
hoạch. Chính vì vậy, các dự án công có vai trò rất lớn đối với sự phát triển KT-
XH đất nước.
- Thứ nhất, các DAC nằm trong các chương trình đầu tư công cộng góp phần
thúc đẩy kinh tế nông nghiệp- nông thôn và tăng trưởng kinh tế. Đầu tư của Nhà
nước trong Nông nghiệp- nông thôn chủ yếu thông qua các dự án công về thủy
lợi, chủ động tưới tiêu, tăng cường công tác thủy nông, đa dạng hóa nông
nghiệp, cải tạo đất trồng, phát triển các ngành nghề ở nông thôn. Từ đó, từng
bước góp phần đẩy nhanh quá trình công nghiệp hóa- hiện đại hóa nông nghiệp-
nông thôn. Đến lượt mình, sự phát triển của nông nghiệp- nông thôn lại trở thành
lực đẩy đối với tăng trưởng kinh tế đất nước.
- Thứ hai, các DAC tác động trực tiếp đến mục tiêu xóa đói giảm nghèo thông
qua kết quả xây dựng các công trình hạ tầng kinh tế- xã hội cho vùng nông thôn
như các công trình thủy lợi, các khu sản xuất, bệnh xá, trường học, các dịch vụ y
tế, vệ sinh, và người dân có thể tiếp cận với các điều kiện sản xuất và sinh hoạt
tốt hơn. Mặt khác, DAC cũng tạo điều kiện cho việc hình thành các cơ sở sản
xuất kinh doanh dựa trên các tiềm năng sẵn có của từng vùng, phát triển kinh tế
13
địa phương, đa dạng hóa ngành nghề, tạo thêm nhiều việc làm mới, tăng thu
nhập cho người dân. Từ đó cải thiện đời sống người dân và góp phần xóa đói
giảm nghèo, nhất là ở các vùng miền núi, vùng sâu, vùng xa.
Ví dụ: Chương trình 135 bắt đầu được thực hiện từ năm 1998 với mục tiêu
phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng sâu vùng xa. Một trong 5
nhiệm vụ quan trọng của Chương trình 135 cũng đã được xác định là đầu tư cơ
sở hạ tầng thực hiện thông qua 2 dự án: xây dựng công trình hạ tầng xã đặc biệt
khó khăn và xây dựng Trung tâm cụm xã.
Qua thực hiện Chương trình 135, cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội vùng nông
thôn miền núi được cải thiện, các công trình hạ tầng được đưa vào sử dụng đã
thúc đẩy nền kinh tế nhiều thành phần từng bước phát triển, bước đầu tạo sự
chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng sản xuất hàng hoá. Nhờ đó, công tác xoá
đói giảm nghèo đạt được những kết quả khả quan, không còn hộ đói kinh niên,
số hộ nghèo ngày một giảm rõ rệt, số hộ khá, hộ giàu ngày một tăng. Cũng nhờ
việc đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng nên công tác giáo dục, y tế ở vùng đồng bào
dân tộc thiểu số đã có bước phát triển mới. Chương trình 135 với các dự án hỗ
trợ đã và đang phát huy được hiệu quả của mục tiêu giảm nghèo quốc gia.
III- Phương pháp đánh giá hiệu quả của các Dự án đầu tư công
1. Quan điểm về hiệu quả và đánh giá hiệu quả Dự án đầu tư
1.1. Quan điểm về hiệu quả
1.1.1. Quan điểm chung về hiệu quả
Hiệu quả là một phạm trù kinh tế chung nhất, liên quan trực tiếp đến nền kinh tế
sản xuất hàng hoá. Hiệu quả được xem xét dưới nhiều giác độ và quan điểm khác
nhau.
14
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét